A közútfejlesztések egybeszámítási kérdéseiről

Szerző(k): Dr. Szigeti-Szabó Andrea LL.M. , Dr. Kaltenecker Dániel | 2021.05.13 | Közbeszerzés

Bár egy korábbi cikkünkben már foglalkoztunk az eljárások becsült értéke jogszerű meghatározásának jelentőségével, de egy döntőbizottsági határozat alapján úgy látjuk, érdemes visszatérni ehhez a témakörhöz. Korábbi elemzésünk központi elemét a becsült érték kérdéskörének szempontjából megkerülhetetlen, azóta is irányadó, A becsült érték számítása, a részekre bontás tilalma és a beszerzési igények mesterséges egyesítése tárgyú, a Közbeszerzési Tanács által kiadott Útmutató képezte, egy másik cikkünkben pedig a (módosított) Példatárban foglaltakat vizsgáltuk. 

Alapvetésként rögzíthetjük, hogy az ajánlatkérő szervezetek kötelezettsége az építési beruházások becsült értékével kapcsolatban az alábbi elemekből áll: 

• Tilos a becsült érték meghatározásának módszerét a Kbt. megkerülése céljával megválasztani.    
• Tilos a közbeszerzést oly módon részekre bontani, amely a Kbt. vagy a Kbt. szerinti uniós értékhatárt elérő vagy meghaladó becsült értékű beszerzésekre vonatkozó szabályai alkalmazásának megkerüléséhez vezet.
• Ha egy építési beruházás beszerzése részekre bontva, több szerződés útján valósul meg, a közbeszerzés becsült értékének meghatározásához az összes rész értékét figyelembe kell venni. 

Cikkünk apropója az utóbbi kötelezettséggel összefüggésben a Fővárosi Törvényszék és a Kúria közigazgatási perben született ítéletének megfelelően megismételt eljárásban meghozott döntőbizottsági (D.486/2020) döntés.

Budafok-Tétény Budapest XXII. Kerület Önkormányzata két különböző közbeszerzési eljárással (Útfelújítások IV. és Útfelújítások V. tárgyban) kívánta megvalósítani a XXII. kerület Horgásztelep településrésze földútjainak szilárd útburkolattal való ellátását és térkőburkolatú járdák kialakítását. A döntőbizottsági eljárásban feltárt tényállás releváns pontjai a következők voltak. A két beszerzés tervezése azonos időben (2017 júliusában) és azonos tervezési szerződés keretén belül került megrendelésre. Az egyes közterületekre lebontott útépítési tervek, költségbecslések 2018 novemberében készültek el. Az útfelújítások finanszírozási háttérét egy egységes támogatási kérelem alapján megkötött támogatási szerződés adta, amely mindkét projektet felölelte, és amely szerint a támogatás felhasználásának ideje egységesen a 2019-es évre korlátozódott. A támogatási szerződés preambuluma többek között tartalmazta, hogy „minden egyes, a 4. mellékletben felsorolt és az 1. mellékletben szereplő szakmai programban (a továbbiakban: Szakmai program) részletesen körülírt szilárd burkolat nélküli út egy-egy önálló projektelemnek minősül”. A műszaki tartalom (elvégzendő feladatok tárgya) teljesen megegyezett mindkét közbeszerzés tekintetében, így ugyanaz a gazdasági szereplő képes lett volna teljesíteni a szerződéseket. Az építéshatósági engedélyek az egyes utcákra vonatkoztak külön-külön. A beruházások helyszíne teljes mértékben azonos (a 6-os főút és a Hárosi-Duna közötti párhuzamos, illetve merőleges utcák), azzal, hogy természetesen a különböző utcák különböző helyrajzi számok alatt vannak nyilvántartva. Az egyik közbeszerzési eljárást 2019. január 11-én, a másikat 2019. január 14-én indította meg az ajánlatkérő, tehát az időbeli összefüggés nem szorul magyarázatra. A fentebb ismertetett körülményektől függetlenül az Önkormányzat a két beszerzés értékét nem számította egybe.

Az egybeszámítási szabályok megsértése miatt, közérdekű bejelentés alapján kezdeményezett hivatalból jogorvoslatot a Közbeszerzési Hatóság Elnöke. A hivatalbóli kezdeményező álláspontja szerint a fizikailag kapcsolódó utak építése egy építési beruházásnak minősül és a kisegítő szempontok is a részekre bontás tilalma felé mutatnak. Az Önkormányzat védekezésében előadta, hogy álláspontja szerint a fizikai kapcsolat nem alapozza meg az egybeszámítási kötelezettséget, továbbá hivatkozott az Útmutató alábbi részére: „…abban az esetben, ha az egyes utak, illetve érintett útszakaszok önállóan funkcionálnak, vagyis rendeltetésüket önállóan is megvalósítják, egyik szakasz a másik nélkül is használható, azok értéke jogszerűen részekre bontható.” Az Önkormányzat a kisegítő szempontok közül vitatta az egységes tervezést és döntést arra hivatkozva, hogy az utak önálló helyrajzi számokon találhatók, minden út tekintetében külön terv és költségbecslés készült, és külön építéshatósági engedélyek kerültek beszerzésre, valamint azt is hangsúlyozta, hogy nagyszámú gazdasági szereplőt kért fel ajánlattételre, illetve az ajánlattevők és a nyertes ajánlattevők személye eltérő volt.  

A Döntőbizottság első, D.546/12/2019. számú, jogsértést megállapító határozatát a Fővárosi Törvényszék 103.K.701.051/2020/4. számon hozott ítéletével megsemmisítette és új eljárásra kötelezte a Döntőbizottságot. Ítéletében a bíróság akként rendelkezett, hogy a Döntőbizottságnak „pontosan fel kell tárnia azt, hogy mi volt a felperes célja a beszerzésekkel, és ténylegesen, nem támogatáspolitikai szempontból a felperes mit kívánt beszerezni. Amennyiben nem érhető tetten egyértelmű tények és bizonyítékok alapján az úthálózat létesítésének szándéka, akkor el kell fogadni a jogszerű részekre bontást, mert ennek ellenkezőjét sem a jogalkotói szándék, sem az Útmutatóban foglaltak, sem a józan ész nem indokolja és nem áll fenn az egybeszámítási kötelezettség sem, mert nem állítható, hogy a funkciójuk betöltésére az egyes beszerzések önállóan nyilvánvalóan nem alkalmasak.”

A megismételt eljárásban a Döntőbizottságnak azt kellett alaposabban megvizsgálnia, hogy fennáll-e a műszaki-gazdasági funkcionális egység, mint a beszerzések becsült értéke egybeszámításának elsődleges szempontja, a beszerzések között. A Döntőbizottság megállapította, hogy mindkét beszerzés ugyanazt a célt szolgálta, mivel az volt a rendeltetésük, hogy az érintett 7 közterület útjait, járdáit szilárd burkolattal fedjék le. Megállapította továbbá, hogy ugyanaz volt a műszaki tartalom, továbbá azt, hogy a „funkciójuk betöltésére való együttes alkalmasság tekintetében […]  önállóan, a másik nélkül egyik beszerzés, illetve azt realizáló szerződés sem tudja a rendeltetését betölteni […] amelyből az következik, hogy a IV-V. sz. közbeszerzési eljárással érintett 7 közterület egy egybefüggő településrészi hálózatot, mint funkcionális egységet alkot.” „Ahogy a fentiekben is kifejtésre került, a közbeszerzések célja, azaz az ajánlatkérő beszerzési igénye a szilárd burkolattal lefedés volt, melyből a műszaki, gazdasági funkcionalitás vizsgálatát követően – az volt megállapítható, hogy a két közbeszerzés érintett közterületei egy egybefüggő településrészi úthálózatot mint funkcionális egységet képeznek. Mindezek oksági összefüggését vizsgálva kimondható, hogy a közbeszerzések célját jelentő szilárd burkolattal lefedés az ok, a településrészi úthálózat pedig az okozat.”

„A Döntőbizottság rámutat arra is, hogy az egyes közterületek közvetlen fizikai kapcsolata alapozza meg a két közbeszerzés közötti műszaki, gazdasági funkcionális egységet, hiszen a IV. sz. közbeszerzési eljárás tárgyát képező Márna, Pikó, Compó és Törpeharcsa utcák mint merőleges közterületek közvetlenül kapcsolódnak az V. sz. közbeszerzési eljárás 2. részéhez tartozó Naphal utcához és a Dévér parkhoz. A Naphal utcával párhuzamos utca a szintén a IV. sz. közbeszerzési eljárás részét képező Angolna utca, melyből következik, hogy az említett utcák a funkciójukat, rendeltetésüket önállóan betölteni nem tudják, mivel – a közpénzekkel való felelős gazdálkodás elvét is szem előtt tartva – az nem lehetett a felperes (Önkormányzat) célja, hogy a fenti négy merőleges utca egyik oldalról egy aszfaltozott (Angolna) útra, a másik oldalról viszont egy attól kivitelezési, ütemezési időben elkülönülő, akár évekkel később leaszfaltozandó földútra (Naphal utca) fussanak be.”

A Döntőbizottság tehát arra az álláspontra helyezkedett, hogy a funkcionális egységet nem feltétlenül az ok, a cél, hanem egyes esetekben az okozat, az eredmény (mint például jelen esetben egy egybefüggő településrészi úthálózat létrejötte) hozhatja létre, tehát az ajánlatkérő szervezeteknek a becsült érték megállapításánál ezt az aspektus is figyelembe kell venniük. 

A Törvényszék felhívására a jogkérdéshez kapcsolódóan nagyon fontos iránymutatást is adott a Döntőbizottság, az „egy építési engedély – egy építmény” általános elvtől való eltérés kapcsán, amikor azt írja határozatában, hogy „egy terv alapján megvalósuló építmények (pl. utak) egy építési beruházásnak minősülhetnek, nem jelenti azt, hogy a több terv alapján megvalósulók ne minősülhetnének egy – funkcionális egységet képező – építési beruházásnak”.

Kis színes a végére, hogy a két közbeszerzési eljárás jogszerűtlenül részekre bontott becsült értéke nettó 245 293 325 forint. A két közbeszerzési eljárás alapján kötött szerződések tényleges együttes értéke: nettó 458 812 026 forint. A magunk részéről – figyelemmel az új döntőbizottsági gyakorlatra – az eljárás alapos és megfelelő előkészítésének kötelezettségét [Kbt. 28. § (1) bekezdés] is a vizsgálat tárgyává tettük volna. 

Ha a részekre bontás tilalmával vagy egyéb közbeszerzési témakörrel kapcsolatban lennének kérdései, forduljon bizalommal szakértőinkhez!

A blogcikk tájékoztató jelleggel készült, nem minősül egyedi ügyre alkalmazható hivatalos jogi véleménynek vagy jogi állásfoglalásnak. Az Ecovis Hungary Legal a jelen blogcikk egyedi ügyben történő felhasználásáért a jogi felelősségét kizárja.